Решение РБ
№ Р-839/2013 от 05.07.2013. О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "Об охране труда

Зарегистрировано в НРПА РБ 12 июля 2013 г. N 6/1322

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего - заместителя Председателя Конституционного Суда Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Марыскина А.В., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, подпункта 1.1 пункта 1 и пункта 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. N 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь"

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "Об охране труда".

Заслушав судью-докладчика Подгрушу В.В., проанализировав соответствующие положения Конституции Республики Беларусь (далее - Конституция), Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "Об охране труда" и иных законодательных актов Республики Беларусь, а также международных договоров Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "Об охране труда" (далее - Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 26 июня 2013 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 28 июня 2013 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Законом вносятся изменения и дополнения в Закон Республики Беларусь от 23 июня 2008 года "Об охране труда" путем изложения его в новой редакции. Такой законодательный подход обусловлен необходимостью совершенствования норм указанного Закона, в том числе с учетом практики их применения, а также зарубежного опыта, в целях сокращения производственного травматизма, общей и профессиональной заболеваемости, повышения безопасности труда и социальной защищенности работающих.

При оценке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

1. В соответствии с частью первой статьи 1 и частью первой статьи 2 Конституции Республика Беларусь провозглашена социальным правовым государством, в котором человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства.

Обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства; государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (части первая и третья статьи 21 Конституции).

Гражданам Республики Беларусь гарантируется не только право на труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека, но и право на здоровые и безопасные условия труда (часть первая статьи 41 Конституции).

Гарантируя гражданам Республики Беларусь право на охрану здоровья, Конституция одновременно предусматривает, что данное конституционное право обеспечивается наряду с иными мерами также совершенствованием охраны труда (часть третья статьи 45); гражданам гарантируется право на социальное обеспечение в случае болезни, инвалидности, утраты трудоспособности (статья 47).

На государство в соответствии со статьей 59 Конституции возложена обязанность по принятию всех доступных ему мер для создания порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией; государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности; эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности.

Конституционный Суд отмечает также, что законодательные подходы к решению вопросов, касающихся охраны труда, закрепленные в Законе, согласуются с международными обязательствами государства, что отвечает части первой статьи 8 Конституции, в соответствии с которой Республика Беларусь признает приоритет международных принципов и обеспечивает соответствие им законодательства.

В частности, во Всеобщей декларации прав человека провозглашено право каждого человека на справедливые и благоприятные условия труда (пункт 1 статьи 23); в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах закреплена обязанность каждого участвующего в данном Пакте государства признать право каждого на справедливые и благоприятные условия труда, включая, в частности, условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены (пункт "b" статьи 7). Республика Беларусь является участницей ряда международных договоров в области охраны труда, принятых в рамках Международной организации труда (МОТ), а также Соглашения о сотрудничестве в области охраны труда, заключенного государствами - участниками СНГ 9 декабря 1994 года.

2. Исходя из приведенных и иных положений Конституции и международно-правовых актов, ратифицированных Республикой Беларусь, Конституционный Суд оценивает положения Закона, как, с одной стороны, обеспечивающие преемственность сложившихся законодательных подходов, а с другой - учитывающие тенденции и особенности развития общественных отношений в области охраны труда на современном этапе.

2.1. Одним из основных направлений государственной политики в области охраны труда, закрепляемых в статье 5 Закона, является приоритет сохранения жизни и здоровья работающих.

По мнению Конституционного Суда, определение законодателем основных направлений государственной политики в области охраны труда не только согласуется с конституционными принципами и нормами, но и обусловливает направления законодательного регулирования отношений в указанной области, а также формирования практики применения законодательства.

Оценивая конституционность приведенных положений Закона, определяющих приоритет сохранения жизни и здоровья работников, Конституционный Суд исходит из конституционной нормы о гарантированности права граждан на охрану здоровья. Ценностью здоровья, по сути являющегося неотчуждаемым благом, без которого умаляется либо утрачивается значение многих других благ и ценностей, предопределяется и характер обязанностей государства, признающего свою ответственность за сохранение и укрепление здоровья людей, и, соответственно, содержание правового регулирования отношений, связанных с реализацией гражданами указанного конституционного права.

Такой вывод основывается в том числе на нормах статей 6 - 10 Закона, регламентирующих вопросы государственного управления в области охраны труда, а также полномочия Президента Республики Беларусь, Правительства Республики Беларусь, республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству, включая Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов в области охраны труда. Устанавливаемые в указанных статьях Закона полномочия данных государственных органов обеспечивают возможность реализации основных направлений государственной политики в указанной области как базирующихся на принципах и нормах Конституции и международных обязательствах государства.

В частности, в Конвенции Международной организации труда N 155 "О безопасности и гигиене труда и производственной среде" от 22 июня 1981 года (далее - Конвенция МОТ) установлено, что каждый член Организации в соответствии с национальными условиями и практикой и по консультации с наиболее представительными организациями предпринимателей и трудящихся разрабатывает, осуществляет и периодически пересматривает согласованную национальную политику в области безопасности труда, гигиены и производственной среды; при разработке данной политики должны указываться соответствующие функции и обязанности государственных органов, предпринимателей, трудящихся и других лиц в области безопасности и гигиены труда (пункт 1 статьи 4, статья 6).

2.2. В статье 31 Закона предусматривается, что финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда осуществляется за счет работодателей, а также средств республиканского и местных бюджетов в рамках реализации республиканских, отраслевых и территориальных целевых программ по улучшению условий и охраны труда, иных источников, не запрещенных законодательством; при этом работник не несет расходов по финансированию мероприятий по улучшению условий и охраны труда.

Конституционный Суд считает, что данные положения Закона обеспечивают реализацию конституционной нормы о гарантированности государством прав граждан, закрепленных в Конституции и законах, согласуются с нормой части пятой статьи 13 Конституции об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества, отвечают закрепленному в статье 21 вышеназванной Конвенции МОТ подходу, в соответствии с которым трудящиеся не несут никаких расходов в связи с мерами по технике безопасности и гигиене труда, а также обеспечивают должную реализацию соответственно прав работающего и обязанностей работодателя.

2.3. Положениями статей 38 - 42 Закона определяются органы, уполномоченные осуществлять контроль (надзор) за соблюдением законодательства об охране труда, и их компетенция. При этом в силу статьи 38 Закона осуществление надзора за соблюдением законодательства об охране труда возлагается на Департамент государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь, его обособленные территориальные подразделения, иные органы, уполномоченные на осуществление контроля (надзора) в пределах их компетенции в соответствующих сферах деятельности. Ведомственный контроль осуществляют республиканские органы государственного управления и иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы в порядке, предусмотренном законодательством.

Конституционный Суд отмечает положения Закона, направленные на совершенствование контроля (надзора) за соблюдением законодательства об охране труда, в том числе в целях минимизации нарушений законодательства об охране труда.

Так, на обеспечение более объективного и непредвзятого выявления нарушений в области охраны труда направлено закрепление в статье 40 Закона статуса государственного инспектора труда. В части четвертой указанной статьи устанавливается, что государственные инспекторы труда при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей являются полномочными представителями государства и находятся под его защитой, независимы от государственных органов и должностных лиц.

Кроме того, на законодательном уровне разграничиваются функции должностных лиц Департамента государственной инспекции труда, являющихся государственными инспекторами труда, в том числе директора Департамента, его заместителей, начальников областных и Минского городского управлений Департамента, их заместителей, начальников отделов инспекций труда (часть третья статьи 40 Закона).

При этом Конституционный Суд обращает внимание на закрепление в Законе перечня должностных лиц Департамента государственной инспекции труда, уполномоченных на вынесение проверяемым работодателям обязательных для исполнения требований (предписаний) об устранении выявленных нарушений нормативных правовых актов, содержащих требования по охране труда. Данное уточнение, по мнению Конституционного Суда, в большей степени обеспечивает возможность принятия обоснованных решений, что отвечает конституционному принципу верховенства права, согласно которому государство, все его органы действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (часть вторая статьи 7).

Указанные положения согласуются также с нормами Указа Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. N 510 "О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь" и других законодательных актов в данной сфере.

2.4. Правовое регулирование в области охраны труда должно осуществляться с использованием законодателем на основе и во исполнение конституционных требований взвешенных подходов при установлении мер, направленных на охрану здоровья работающих в процессе трудовой деятельности, в том числе путем введения для отдельных категорий работников дополнительных гарантий, призванных оградить или компенсировать воздействие на здоровье неблагоприятных факторов, а также при установлении специальных мер, обеспечивающих безопасность и условия труда, отвечающие требованиям его охраны. Основываясь на этих позициях, а также положениях статей 22 и 32 Конституции, Конституционный Суд оценивает предписания норм статей 15, 16 Закона.

В статье 22 Конституции закреплен принцип равенства всех перед законом. В соответствии со статьей 32 Конституции женщинам обеспечивается не только предоставление равных с мужчинами возможностей в профессиональной подготовке, в труде, но и создание условий для охраны их труда и здоровья.

Равенство прав, свобод и возможностей мужчин и женщин провозглашено в качестве основополагающего начала в вышеназванных и других международно-правовых актах.

Вместе с тем Конституционный Суд считает, что реализация принципа юридического равенства не может и не должна осуществляться без учета общепризнанной социальной роли женщины в продолжении рода, что обязывает государство устанавливать дополнительные гарантии, направленные на охрану здоровья женщин, в том числе в области охраны труда, в целях ограждения репродуктивного здоровья женщин от воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов.

При этом Конституционный Суд отмечает, что определение специальных мер, направленных на охрану труда женщин и заключающихся в установлении запрета на привлечение женщин к выполнению тяжелых работ и работ с вредными и (или) опасными условиями труда, а также подземных работ (за некоторым исключением) (часть первая статьи 15 Закона), запрета на привлечение женщин к выполнению работ, связанных с подъемом и перемещением тяжестей вручную, превышающих установленные для них предельные нормы, если иное не установлено законодательными актами (часть вторая статьи 15 Закона), не является дискриминацией, что подтверждается также подходами, закрепленными в ряде международно-правовых актов, касающихся указанной сферы отношений, в частности Декларации о ликвидации дискриминации в отношении женщин от 7 ноября 1967 года (пункт 3 статьи 10), Конвенции ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 ноября 1979 года (статья 11) и Конвенции МОТ N 111 относительно дискриминации в области труда и занятий от 25 июня 1958 года (пункт 2 статьи 1).

В статье 16 Закона устанавливается требование о привлечении лиц моложе 18 лет к выполнению работ лишь после предварительного медицинского осмотра и в дальнейшем до достижения 18 лет - прохождения обязательного медицинского осмотра в соответствии с законодательством. Лица в возрасте от 14 до 16 лет могут привлекаться к выполнению легких видов работ, перечень которых утверждается Министерством труда и социальной защиты Республики Беларусь. Не допускается привлечение лиц моложе 18 лет к выполнению тяжелых работ и работ с вредными и (или) опасными условиями труда, к подземным и горным работам. Из указанного правила законодатель допускает только одно исключение - привлечение к выполнению указанных работ обучающихся учреждений образования в возрасте от 16 до 18 лет при прохождении ими производственного обучения, практики. При этом привлечение обучающихся к указанным работам ограничивается временем их выполнения - не более четырех часов в день (части первая - третья).

Законодателем предусматривается также запрет на подъем и перемещение несовершеннолетними тяжестей вручную, превышающих установленные для них предельные нормы, если иное не установлено законодательными актами, а также запрет на привлечение работников моложе 18 лет к ночным и сверхурочным работам, работам в государственные праздники и праздничные дни, установленные и объявленные Президентом Республики Беларусь нерабочими, работам в выходные дни, если иное не установлено законодательными актами (части пятая и шестая статьи 16 Закона).

При оценке положений Закона относительно охраны труда несовершеннолетних Конституционный Суд исходит как из приведенных выше положений Конституции, так и статьи 32 Конституции, согласно которой детство находится под защитой государства; ребенок не должен привлекаться к работам, которые могут нанести вред его физическому, умственному или нравственному развитию (части первая и третья).

Международные обязательства Республики Беларусь основываются на положениях международно-правовых актов, касающихся прежде всего особенностей труда несовершеннолетних и его охраны, в частности Конвенции ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 года и Конвенции МОТ N 182 о запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда от 17 июня 1999 года.

Конституционный Суд считает, что рассматриваемые положения статей 15 и 16 Закона, предусматривающие особенности охраны труда женщин и несовершеннолетних, согласуются с конституционными принципами и нормами, положениями международно-правовых актов, содержат конкретные механизмы их реализации в целях защиты материнства и детства.

2.5. На реализацию принципа верховенства права и основанного на нем принципа правовой определенности направлено уточнение ряда других положений Закона. В частности, целям однозначного понимания и единообразного применения служат приведенные в статье 1 определения базовых терминов, используемых в Законе, согласование норм Закона с нормами других законодательных актов Республики Беларусь: Кодекса об образовании, Закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", указов Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. N 510, от 6 мая 2010 г. N 240 "Об осуществлении общественного контроля профессиональными союзами" и от 22 июня 2010 г. N 325 "О ведомственном контроле в Республике Беларусь" и др.

3. При оценке норм статей 11, 17 - 19 Закона, закрепляющих соответственно право работающего на охрану труда и его обязанности в области охраны труда, обязанности работодателя по обеспечению охраны труда и его права в области охраны труда, Конституционный Суд подтверждает свою правовую позицию, изложенную в решении от 26 июня 2009 г. О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам охраны труда". Суть позиции заключается в том, что наделение граждан правами на здоровые и безопасные условия труда, на охрану здоровья не освобождает их от выполнения корреспондирующих этим правам обязанностей. Оптимальное, гармоничное сочетание прав и обязанностей согласуется с конституционными положениями об ответственности гражданина перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией (часть вторая статьи 2), обязанности каждого, кто находится на территории Республики Беларусь, соблюдать ее Конституцию и законы (статья 52).

Конституционный Суд считает, что именно через достижение сбалансированного характера прав и обязанностей работающего и работодателя проявляется действие конституционного принципа взаимной ответственности, в соответствии с которым должны обеспечиваться не только правомерная деятельность государства, всех его органов и должностных лиц, но и правомерное поведение других субъектов права, в том числе граждан.

4. В Законе предусматриваются дополнительные возможности нанимателя в части организации работы по охране труда и осуществлению контроля за соблюдением законодательства об охране труда.

Поскольку должности специалистов по охране труда в организациях производственной сферы вводятся при численности работников свыше 100 человек, в организациях других сфер деятельности - свыше 200 человек, то при меньшей численности работников наниматель может вводить должность специалиста по охране труда или возлагать обязанности по охране труда на уполномоченное им должностное лицо. Указанные положения дополняются нормой, согласно которой в случае невозможности исполнения обязанностей специалиста по охране труда работниками организации наниматель может привлекать юридическое лицо (индивидуального предпринимателя), аккредитованное(го) на оказание услуг в области охраны труда, в соответствии с законодательством (часть четвертая статьи 20 Закона).

Одновременно определяется и механизм реализации положения о возможности привлечения для охраны труда юридического лица или индивидуального предпринимателя. Например, в статье 22 Закона устанавливается, что услуги в области охраны труда оказываются юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями), аккредитованными на оказание услуг в области охраны труда, в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством и договором на оказание услуг в области охраны труда, заключенным с нанимателем. При этом к услугам в области охраны труда законодателем относятся осуществление функций специалиста по охране труда и проведение аттестации рабочих мест по условиям труда. В части третьей статьи 22 Закона закрепляется положение, согласно которому договор об оказании услуг в области охраны труда должен содержать конкретный перечень услуг, которые обязуется оказать юридическое лицо (индивидуальный предприниматель).

В статье 23 Закона регламентируются вопросы, касающиеся аккредитации юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) на оказание услуг в области охраны труда, в том числе определяются цели осуществления аккредитации; принципы проведения аккредитации; государственный орган, осуществляющий аккредитацию, формирующий и ведущий реестр юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), аккредитованных на оказание услуг в области охраны труда. Полномочия по осуществлению аккредитации и ведению указанного реестра возлагаются на Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь. Порядок аккредитации юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) на оказание услуг в области охраны труда, включающий порядок ведения реестра аккредитованных субъектов, проведения контроля за соблюдением ими условий аккредитации, приостановления или аннулирования аккредитации, утверждается Правительством Республики Беларусь.

Конституционный Суд считает, что приведенные положения не только расширяют сферу приложения интересов субъектов хозяйствования в рамках предоставленных всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, но и обеспечивают создание механизмов, гарантирующих всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (части вторая и четвертая статьи 13 Конституции).

5. На достижение целей профилактики производственного травматизма, включая борьбу с пьянством как одной из его причин, реализацию конституционных положений о гарантированности государством прав на здоровые и безопасные условия труда, охрану здоровья направлена, в частности, статья 27 Закона, регламентирующая вопросы медицинских осмотров и освидетельствования некоторых категорий работающих.

В дополнение к ранее предусмотренным видам медицинских осмотров законодателем также устанавливается, что работающие, занятые на работах с повышенной опасностью, проходят предсменный (перед началом работы, смены) медицинский осмотр либо освидетельствование на предмет нахождения в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения. Перечень работ (профессий), при выполнении которых требуется прохождение указанного предсменного медицинского осмотра либо освидетельствования работающих на предмет нахождения в состоянии опьянения, а также порядок проведения такого освидетельствования устанавливается Министерством труда и социальной защиты Республики Беларусь и Министерством здравоохранения Республики Беларусь (часть третья статьи 27 Закона).

Вместе с тем в статье 18 Закона предусматривается право работодателя проводить освидетельствование работающих на предмет нахождения в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения с использованием приборов, предназначенных для определения концентрации паров абсолютного этилового спирта в выдыхаемом воздухе, соответствующих требованиям технических нормативных правовых актов, и (или) экспресс-тестов (тест-полосок, экспресс-пластин). Согласно абзацу третьему указанной статьи освидетельствование работающих осуществляется в случаях, когда в отношении их имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения.

При оценке конституционности приведенного положения Закона Конституционный Суд отмечает, что законодателем не в полной мере соблюден принцип правовой определенности.

Прежде всего критерий, определяющий возможность проведения освидетельствования работающего, а именно в части достаточных оснований полагать о нахождении работника в указанном состоянии, носит оценочный характер и, следовательно, его установление зависит от субъективного усмотрения должностного лица работодателя, принимающего решение о проведении данного освидетельствования. На практике не исключается также возможность отказа работающего от прохождения данного освидетельствования, однако в Законе не регламентируется вопрос о действиях работодателя в случае такого отказа.

С учетом выявленного конституционно-правового смысла указанного положения абзаца третьего, а также абзаца четвертого статьи 18 Закона о праве работодателя обращаться в соответствии с законодательными актами в организации здравоохранения, иные организации, осуществляющие медицинскую деятельность, за сведениями о нахождении работающего в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения Конституционный Суд обращает внимание правоприменителей на следующее. Закрепляемое правило об освидетельствовании работодателем работающего на предмет его нахождения в состоянии опьянения следует понимать и как возможность работодателя обеспечить прохождение работником такого освидетельствования в организации здравоохранения, иной организации, осуществляющей в установленном порядке медицинскую деятельность, в случае отказа работника от проведения освидетельствования работодателем либо невозможности надлежащего проведения освидетельствования.

Отмеченное не влияет на общий вывод о направленности положений Закона на эффективное регулирование общественных отношений в области охраны труда и реализацию установленного Конституцией права граждан на здоровые и безопасные условия труда.

По форме нормативного правового акта проверяемый Закон как акт, регулирующий наиболее важные общественные отношения, отвечает требованиям статей 97, 98, 100, 104 Конституции.

Порядок принятия Закона соответствует положениям статей 97 - 100 Конституции. Субъекты законодательного процесса при принятии Закона действовали в рамках своей компетенции.

Таким образом, Конституционный Суд считает, что по содержанию норм, форме акта, порядку принятия Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частями восьмой, тринадцатой, четырнадцатой статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, подпунктом 1.1 пункта 1 и пунктом 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. N 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь", Конституционный Суд Республики Беларусь

решил:

1. Признать Закон Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "Об охране труда" соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательством.

Председательствующий -

заместитель Председателя

Конституционного Суда

Республики Беларусь О.Г.Сергеева