Решение РБ
№ Р-832/2013 от 05.07.2013. О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О концессиях

Зарегистрировано в НРПА РБ 12 июля 2013 г. N 6/1315

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего - заместителя Председателя Конституционного Суда Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Марыскина А.В., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, подпункта 1.1 пункта 1 и пункта 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. N 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь"

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь "О концессиях".

Заслушав судью-докладчика Козыреву Л.Г., проанализировав соответствующие положения Конституции Республики Беларусь (далее - Конституция), Закона Республики Беларусь "О концессиях" и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь "О концессиях" (далее - Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 26 июня 2013 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 28 июня 2013 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Положения Закона устанавливают правовые основы осуществления инвестиций на основе концессий на территории Республики Беларусь и направлены на обеспечение прав и законных интересов инвесторов, Республики Беларусь и ее административно-территориальных единиц. В статье 1 Закона концессия определяется как основанное на концессионном договоре право владения и пользования объектом концессии или право на осуществление вида деятельности (абзац восьмой). При этом видом деятельности является вид деятельности, на осуществление которого распространяется исключительное право государства (абзац пятый статьи 1). Согласно Закону объектами концессии могут являться объекты, составляющие в соответствии с Конституцией исключительную собственность государства (недра, воды, леса), объекты, находящиеся только в собственности государства, виды деятельности (статья 3). В статье 1 Закона объекты концессии разграничиваются: объектами концессии Республики Беларусь являются объекты концессии, находящиеся в республиканской собственности, а также иные объекты концессии, находящиеся в собственности государства и не относящиеся к объектам концессии административно-территориальных единиц, виды деятельности, за исключением объектов концессии, сведения о которых составляют государственные секреты, и объектов концессии, имеющих стратегически важное значение для Республики Беларусь (абзац десятый); объектами концессии административно-территориальных единиц являются объекты концессии, находящиеся в коммунальной собственности, за исключением объектов концессии, сведения о которых составляют государственные секреты, и объектов концессии, имеющих стратегически важное значение для Республики Беларусь (абзац девятый).

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

Согласно части второй статьи 1 Конституции Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику.

В соответствии со статьей 13 Конституции собственность может быть государственной и частной (часть первая); государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности (часть вторая); государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества; обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях (часть пятая); недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства; земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства (часть шестая); законом могут быть определены и другие объекты, которые находятся только в собственности государства, либо установлен особый порядок перехода их в частную собственность, а также закреплено исключительное право государства на осуществление отдельных видов деятельности (часть седьмая).

Положения Закона направлены на регулирование общественных отношений, связанных с осуществлением инвестиций на основе концессий на территории Республики Беларусь, с учетом указанных конституционных принципов и норм.

1. В Законе определяются условия осуществления деятельности концессионеров. Так, концессионерам предоставляются гарантии, предусмотренные законодательством для инвесторов. При этом устанавливается запрет на вмешательство в деятельность концессионеров, за исключением случаев, предусмотренных концессионным договором и (или) когда такое вмешательство осуществляется на основании законодательных актов в интересах национальной безопасности (в том числе охраны окружающей среды, историко-культурных ценностей), общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (части первая и вторая статьи 4 Закона). В данной статье Закона предусматривается, что концессионным договором в соответствии с законодательными актами либо по решению Президента Республики Беларусь могут быть предусмотрены льготы и преференции для концессионеров и (или) организаций, в установленном порядке созданных в Республике Беларусь концессионером либо с его участием. В случае, если в течение срока действия концессионного договора законодательство изменилось таким образом, что концессионер в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении концессионного договора, если это предусмотрено концессионным договором, стороны концессионного договора изменяют условия концессионного договора в части обеспечения прав концессионера (части третья и четвертая). В Законе устанавливается, что концессионный договор может заключаться на срок до девяноста девяти лет, если в отношении отдельных объектов концессии меньший срок не установлен законодательными актами (часть первая статьи 32); концессионер получает прибыль от использования имущества, являющегося объектом концессии, осуществления видов деятельности (абзац седьмой части первой статьи 30); при заключении полного концессионного договора и договора о разделе продукции у концессионера возникает право собственности на произведенную им продукцию или ее часть (статьи 25, 26); по концессионному договору об оказании услуг (выполнении работ) концессионер получает вознаграждение (статья 27).

При оценке указанных положений Закона Конституционный Суд отмечает, что они направлены на развитие предусмотренных в Конституции принципов равенства всех перед законом и права без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов (статья 22), предоставления государством всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, гарантирования равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности (часть вторая статьи 13). Конституционный Суд считает, что закрепление в Законе положений о гарантиях концессионерам, предусмотренных законодательством для инвесторов, установление запрета на вмешательство в деятельность концессионеров, порядка предоставления объектов в концессию, прав концессионеров (в том числе на льготы) создают правовую основу для осуществления инвестиционной деятельности на основе концессий на территории Республики Беларусь. Такое правовое регулирование направлено на формирование стабильной и эффективной системы осуществления инвестиций на основе концессий и в целом создание благоприятного инвестиционного климата в государстве, способствующего обеспечению устойчивого развития экономики страны в интересах общества и государства.

2. В Законе определяются полномочия в области концессий Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, республиканских органов государственного управления, местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов (статьи 5 - 8); предусматривается порядок формирования и утверждения перечней объектов, предлагаемых для передачи в концессию, порядок определения концессионных органов по объектам концессии Республики Беларусь, а также порядок подготовки, согласования и утверждения концессионных предложений в отношении конкретных объектов концессии (статьи 9 - 12 Закона). Указанные положения Закона согласуются с нормами Конституции о том, что собственность может быть государственной и частной (часть первая статьи 13); государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13); Президент Республики Беларусь осуществляет полномочия, возложенные на него Конституцией и законами (пункт 30 статьи 84); Правительство Республики Беларусь выступает от имени собственника в отношении имущества, являющегося собственностью Республики Беларусь, организует управление государственной собственностью (абзац седьмой статьи 107); к исключительной компетенции местных Советов депутатов относится определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью (статья 121).

3. В Законе устанавливается порядок определения концессионера, включающий в том числе проведение конкурса (аукциона) (открытого или закрытого) на право заключения концессионного договора. Так, закрытый конкурс (аукцион) проводится в случаях, если объект концессии включен в перечень объектов, сведения о которых составляют государственные секреты, и если объект концессии имеет стратегически важное значение для Республики Беларусь (часть четвертая статьи 13 Закона).

При анализе данной нормы во взаимосвязи с нормами части седьмой статьи 13 Закона, предусматривающими заключение концессионных договоров без проведения конкурса (аукциона), Конституционный Суд исходит из следующего.

Конституция предоставляет всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть четвертая статьи 13); право иметь имущество в собственности, а также владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (части первая и вторая статьи 44).

Конституционно гарантированное право свободно распоряжаться имуществом распространяется и на случаи заключения гражданско-правовых договоров, включая определение оснований и порядка их заключения. Закрепленный в гражданском законодательстве принцип свободы договора может быть ограничен при условии, что случаи такого ограничения предусмотрены законом (часть первая статьи 23 и часть шестая статьи 44 Конституции).

Установление в Законе случаев и порядка проведения закрытых конкурсов (аукционов), заключения концессионных договоров без проведения конкурса (аукциона) свидетельствует об ограничении принципа свободы договора и соответственно конституционного права на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть четвертая статьи 13 Конституции).

По мнению Конституционного Суда, вводимые Законом ограничения для концессионеров при проведении закрытых конкурсов (аукционов), заключении концессионных договоров без проведения конкурса (аукциона) обусловлены интересами, сформулированными в статьях 23 и 44 Конституции.

4. В частях первой и второй статьи 17 Закона определяются требования, предъявляемые к участнику конкурса (аукциона) и направленные прежде всего на подтверждение платежеспособности претендента, его добросовестности при ведении своей финансово-хозяйственной деятельности, в том числе по ранее заключенным концессионным и инвестиционным договорам с Республикой Беларусь. Так, участниками конкурса (аукциона) не могут быть инвесторы, находящиеся в процессе ликвидации (стадии прекращения их деятельности), реорганизации (за исключением юридического лица, к которому присоединяется другое юридическое лицо), а также в случаях наложения ареста на их имущество и приостановления финансово-хозяйственной деятельности.

Указанные требования к участникам конкурса (аукциона) применяются во взаимосвязи с иными положениями Закона, предусматривающими, в частности, представление аудиторского заключения по результатам аудита годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности за предыдущий отчетный год - для организаций, для которых в соответствии с законодательными актами предусмотрен обязательный аудит годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности; выписки банка о наличии денежных средств на банковском счете и (или) копии договора (предварительного договора) с банком или иной кредитно-финансовой организацией о предоставлении денежных средств участнику конкурса (аукциона), и (или) иных документов, подтверждающих наличие собственных средств участника конкурса (аукциона) (часть третья статьи 17).

Как указано Конституционным Судом в решении от 9 июля 2012 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О государственных закупках товаров (работ, услуг)", в силу положений статьи 13 во взаимосвязи с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции законодатель вправе определять порядок и условия осуществления предпринимательской деятельности, устанавливать с учетом специфики тех или иных видов предпринимательской деятельности дополнительные условия к занимающимся ею лицам.

Конституционный Суд отмечает, что устанавливаемое Законом правовое регулирование направлено в том числе на обеспечение интересов общества и государства в части привлечения платежеспособных и добросовестных инвесторов, а также эффективного использования имущества, находящегося в государственной собственности.

5. С учетом конституционного принципа свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности в качестве основных начал гражданского законодательства законодатель определил принципы неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела (абзацы шестой, седьмой, девятый части второй статьи 2 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее - ГК). Закрепленный в гражданском законодательстве принцип свободы договора в конституционно-правовом смысле предполагает соблюдение принципов равенства и согласования воли сторон.

В статье 24 Закона определяются виды концессионных договоров - полный концессионный договор, концессионный договор о разделе продукции и концессионный договор о выполнении работ. К числу существенных условий договора законодатель относит: вид концессионного договора; размер разового платежа и срок его внесения; срок действия концессионного договора; описание имущества или вида деятельности, являющегося объектом концессии; права и обязанности сторон; территорию, на которой концессионер имеет право, в том числе и исключительное, осуществлять отдельные виды деятельности (если объектом концессии являются виды деятельности), а также программу и график работ, выполняемых в соответствии с концессионным договором, с указанием сроков их выполнения; ответственность сторон (часть первая статьи 28 Закона).

Данные положения Закона, устанавливаемые с целью обеспечения прав и законных интересов концессионеров, которые вправе оценить все недостатки и преимущества предлагаемых условий концессионного договора и с учетом принципа свободы договора по своему усмотрению принять решение о его заключении, основаны на конституционных нормах о свободном использовании способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и об осуществлении прав владения, пользования и распоряжения имуществом, а также согласуются со статьей 402 ГК, содержащей основные положения о заключении договора.

6. В статье 15 Закона предусматривается информационное обеспечение при проведении конкурса (аукциона), в том числе размещение информации об объявленном конкурсе (аукционе) и объекте концессии не менее чем за 60 календарных дней до дня проведения конкурса (аукциона) в глобальной компьютерной сети Интернет; в печатных средствах массовой информации, определенных Правительством Республики Беларусь, по объектам концессии Республики Беларусь; в печатных средствах массовой информации, определенных областными, Минским городским исполнительным комитетами, по объектам концессии административно-территориальных единиц.

По мнению Конституционного Суда, указанные положения Закона направлены на реализацию конституционного права граждан на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, об экономической жизни, состоянии окружающей среды (статья 34 Конституции).

7. Конституционные положения о равенстве всех перед законом и праве без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов (статья 22), гарантировании каждому защиты его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки (часть первая статьи 60 Конституции) нашли отражение в статье 35 Закона. Так, в данной статье предусматривается, что споры между сторонами концессионного договора, возникающие при исполнении, изменении и прекращении концессионного договора, разрешаются в досудебном порядке путем проведения переговоров, если иное не установлено законодательными актами и (или) концессионным договором. Конституционный Суд отмечает, что указанная норма является диспозитивной и предоставляет право сторонам концессионного договора предусмотреть в договоре возможность урегулирования возможных споров непосредственно в суде без обязательного досудебного порядка.

В части третьей статьи 35 устанавливается, что если споры, не относящиеся к исключительной компетенции судов Республики Беларусь, не урегулированы в досудебном порядке путем проведения переговоров, то такие споры по выбору концессионера могут разрешаться также в арбитражном суде, учреждаемом для разрешения каждого конкретного спора согласно Арбитражному регламенту Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), и в Международном центре по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС). Данный порядок урегулирования споров возможен в случае, если концессионер является иностранным инвестором и гражданином или юридическим лицом государства - участника Конвенции об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими или юридическими лицами других государств от 18 марта 1965 года. Конституционный Суд считает, что такое правовое регулирование направлено на расширение возможностей сторон концессионного договора в выборе средств урегулирования конфликтов с целью обеспечения защиты своих прав и законных интересов.

При этом Конституционный Суд обращает внимание на положение части второй статьи 35 Закона, согласно которому споры между сторонами, не урегулированные в досудебном порядке путем переговоров в течение трех месяцев со дня получения письменного предложения об их урегулировании, разрешаются в судебном порядке в соответствии с законодательством.

При оценке данной нормы Конституционный Суд основывается на части первой статьи 60 Конституции, из содержания которой следует, что каждый субъект правоотношений в случае нарушения его прав и свобод может обратиться в суд для их защиты; конституционное положение не содержит указания о допустимости судебной защиты только после досудебного урегулирования спора и недопустимости осуществления правосудия без его применения. Как указывалось Конституционным Судом ранее (решения от 30 декабря 2010 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении дополнений и изменений в некоторые кодексы Республики Беларусь по вопросам совершенствования хозяйственного судопроизводства" и от 7 июля 2011 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "Об обращениях граждан и юридических лиц"), возможность использования досудебного урегулирования спора в целях защиты прав, свобод и законных интересов служит дополнительным средством правовой защиты и не является ограничением конституционного права на судебную защиту, а также ограничением юрисдикции суда.

Таким образом, Закон направлен на обеспечение комплексного правового регулирования отношений, возникающих в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных договоров, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной собственности, в том числе в собственности административно-территориальных единиц.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд считает, что проверяемый Закон по содержанию норм, форме акта и порядку принятия соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частями восьмой, тринадцатой, четырнадцатой статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, подпунктом 1.1 пункта 1 и пунктом 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. N 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь", Конституционный Суд Республики Беларусь

решил:

1. Признать Закон Республики Беларусь "О концессиях" соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательством.

Председательствующий -

заместитель Председателя

Конституционного Суда

Республики Беларусь О.Г.Сергеева