Решение РБ
№ Р-553/2010 от 30.12.2010. О соответствии Конституции Республики Беларусь Кодекса Республики Беларусь об образовании

Зарегистрировано в НРПА РБ 5 января 2011 г. N 6/987

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего - Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Марыскина А.В., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, подпункта 1.1 пункта 1 и пункта 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. N 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь"

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Кодекса Республики Беларусь об образовании.

Заслушав судью-докладчика Сергееву О.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее - Конституция), Кодекса Республики Беларусь об образовании и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Кодекс Республики Беларусь об образовании (далее - Кодекс) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 2 декабря 2010 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 22 декабря 2010 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Кодекс направлен на формирование полного и системного правового регулирования общественных отношений в сфере образования в целях обеспечения надлежащего качества образования, его доступности и соответствия норм современному состоянию образовательных отношений, а также приведения законодательства об образовании в соответствие с международными договорами Республики Беларусь в этой сфере.

Кодекс структурно состоит из Общей и Особенной частей. В Общей части закрепляются нормы, касающиеся применяемых в Кодексе терминов, основ государственной политики и государственных гарантий прав в сфере образования, системы образования; определяются субъекты образовательных отношений, содержание образовательных и связанных с ними отношений. В Особенной части предусматривается специфика регулирования общественных отношений на соответствующих уровнях основного образования: дошкольном, общем среднем, профессионально-техническом, среднем специальном, высшем, послевузовском. В указанной части регламентируются также вопросы дополнительного образования детей и молодежи, дополнительного образования взрослых, специального образования и государственной поддержки детей, достигших высоких показателей в учебной и общественной работе, детей, нуждающихся в оздоровлении, детей, находящихся в социально опасном положении, и детей, нуждающихся в особых условиях воспитания.

При проверке конституционности Кодекса Конституционный Суд исходит из следующего.

1. Республика Беларусь - социальное правовое государство (часть первая статьи 1 Конституции).

Согласно Конституции государство гарантирует права и свободы граждан Республики Беларусь, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (часть третья статьи 21).

В Конституции закреплено право каждого на образование (часть первая статьи 49). Данное право относится к числу прав человека, признанных международным сообществом (статья 26 Всеобщей декларации прав человека, статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах).

Конституционный Суд отмечает, что Кодекс направлен на развитие указанных конституционных норм и предусматривает правовой механизм реализации и защиты конституционного права каждого на образование.

В Кодексе нашли развитие положения таких многосторонних международных договоров по вопросам образования, участницей которых является Республика Беларусь, как Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 года, Конвенция ООН о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 года, Конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы от 21 декабря 1979 года и др.

В частности, согласно пункту 1 статьи 3 Кодекса каждый гражданин Республики Беларусь имеет право на образование. В соответствии с пунктом 1 статьи 57 Кодекса в Республике Беларусь каждый имеет право обращаться для получения образования в любое учреждение образования, любую организацию, реализующую образовательные программы послевузовского образования, которые обязаны рассмотреть все кандидатуры в соответствии с установленной процедурой приема.

1.1. В подпункте 1.7 пункта 1 статьи 1 Кодекса образовательная деятельность определяется как деятельность по обучению и воспитанию, осуществляемая учреждением образования (организацией, реализующей образовательные программы послевузовского образования, иной организацией, которой в соответствии с законодательством предоставлено право осуществлять образовательную деятельность, индивидуальным предпринимателем, которому в соответствии с законодательством предоставлено право осуществлять образовательную деятельность). Характеристика указанных субъектов образовательных отношений, предусматриваемая в статьях 19 и 27 Кодекса, позволяет сделать вывод о реализации в данных положениях норм частей первой и второй статьи 13 Конституции, согласно которым собственность может быть государственной и частной и всем предоставляются равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом. Конституционное право на свободное использование своих способностей и имущества для осуществления не запрещенной законом деятельности служит правовой основой создания государственных и частных учреждений образования, функционирования в сфере образования иных организаций и индивидуальных предпринимателей, которым в соответствии с законодательством предоставлено право осуществлять образовательную деятельность.

1.2. В Кодексе предусматривается, что иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства белорусской национальности, постоянно проживающие на территории иностранного государства, а также иностранные граждане и лица без гражданства, которым предоставлен статус беженца в Республике Беларусь, имеют равное с гражданами Республики Беларусь право на образование, если иное не установлено законодательными актами, международными договорами Республики Беларусь (пункт 5 статьи 3). При этом образование по специальностям (направлениям специальностей, специализациям) для Вооруженных Сил Республики Беларусь, других войск и воинских формирований, органов внутренних дел Республики Беларусь, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь могут получить только граждане Республики Беларусь (пункт 6 статьи 3 Кодекса). По мнению Конституционного Суда, данное исключение правомерно и согласуется с нормой статьи 11 Конституции, допускающей в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Республики Беларусь определение законами иного, по сравнению с гражданами Республики Беларусь, порядка пользования предоставленными им правами и свободами.

1.3. При оценке положений Кодекса, предусматривающих наличие и особенности функционирования в Республике Беларусь различных уровней основного образования (от дошкольного до послевузовского), а также дополнительного образования детей и молодежи, дополнительного образования взрослых, специального образования, при которых осуществляется подготовка лиц различного возраста, уровня знаний, состояния здоровья (глава 3 раздела I, разделы VII - XV), Конституционный Суд исходит также из норм Конституции, гарантирующих молодежи право на духовное, нравственное и физическое развитие (часть шестая статьи 32), право на охрану здоровья, которое обеспечивается также возможностью пользования оздоровительными учреждениями (части первая и третья статьи 45). Закрепление в Кодексе (статьи 12, 36, 38, 41, 256 - 279, 280 - 285, 287, 288) требований и порядка получения лицами оздоровления в необходимых случаях, физического развития, дополнительного образования, направленного на развитие личности, формирование творческих способностей, профессиональную ориентацию; положений об охране здоровья обучающихся, подготовке лиц с особенностями психофизического развития к трудовой деятельности, семейной жизни, их социализации и интеграции в общество направлено на создание правового механизма реализации вышеназванных конституционных норм.

1.4. С учетом социального характера государства, гарантий прав и свобод граждан, в том числе права на защиту детства, закрепленных в Конституции, законах и предусмотренных международными обязательствами Республики Беларусь, нормами статей 280 - 292 Кодекса регулируются отношения, связанные с поддержкой детей, достигших высоких показателей в учебной и общественной работе, в целях дальнейшего развития их интеллектуальных, творческих способностей, лидерских качеств, их созидательной деятельности и самореализации; детей, нуждающихся в особых условиях воспитания, направленной на исправление, воспитание и социальную реабилитацию таких детей; детей, находящихся в социально опасном положении, состоящей в социальной реабилитации детей, попавших в обстановку, представляющую опасность для их жизни и здоровья либо не отвечающую требованиям к их воспитанию или содержанию, и обеспечении их прав и законных интересов.

1.5. Согласно подпункту 7.5 пункта 7 статьи 3, пунктам 2 - 5 статьи 57 и пунктам 2, 3 статьи 58 Кодекса прием лиц в учреждение образования, организацию, реализующую образовательную программу послевузовского образования, иную организацию и к индивидуальному предпринимателю, которым в соответствии с законодательством предоставлено право осуществлять образовательную деятельность, осуществляется в рамках предельной численности обучающихся, предусмотренной специальным разрешением (лицензией) на образовательную деятельность, а когда для осуществления образовательной деятельности наличие специального разрешения (лицензии) не требуется - в соответствии с контрольными цифрами приема. Контрольные цифры приема устанавливаются учредителями учреждений образования, иных организаций, индивидуальным предпринимателем с учетом требований санитарных норм, правил и гигиенических нормативов, а для получения профессионально-технического, среднего специального и высшего образования - и на основании сформированного соответствующими государственными органами заказа на подготовку рабочих, служащих, специалистов с учетом необходимости обеспечения конкурса при приеме лиц для получения послевузовского образования I ступени.

Конституционный Суд признает, что предусматриваемые Кодексом требования к порядку приема лиц для получения образования в пределах определенной численности обусловлены объективными обстоятельствами. Прогнозирование потребностей в трудовых ресурсах, в том числе для нужд экономики Республики Беларусь, позволяет организовывать обучение по новым специальностям (профессиям), необходимым для обеспечения социально-экономического развития страны, либо увеличивать или прекращать (сокращать) подготовку определенных специалистов, осуществляя в необходимых случаях финансирование за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов. При этом учитываются требования санитарных норм, правил и гигиенических нормативов, что согласуется с установленными в статье 45 Конституции правом граждан Республики Беларусь на охрану здоровья и обязанностью государства гарантировать это право.

Приведенные выше нормы Кодекса о приеме лиц для получения образования в соответствии с контрольными цифрами приема не препятствуют обращению каждого для получения образования в любое учреждение образования, любую организацию, реализующую программы послевузовского образования, и не вступают в противоречие с правом каждого на образование, закрепленным в части первой статьи 49 Конституции.

1.6. При установлении государственных гарантий прав в сфере образования в качестве одной из мер по обеспечению права граждан Республики Беларусь на образование законодатель предусматривает положения о развитии системы кредитования граждан, получающих образование на платной основе (подпункт 7.10 пункта 7 статьи 3 Кодекса). В статье 46 Кодекса устанавливается, что кредиты на льготных условиях вправе получить граждане Республики Беларусь, получающие первое высшее образование на платной основе в дневной форме получения образования в государственных учреждениях высшего образования, учреждениях высшего образования потребительской кооперации Республики Беларусь и учреждениях высшего образования Федерации профсоюзов Беларуси. Таким образом, законодателем определяется отдельная категория обучающихся - получающие первое высшее образование на платной основе в дневной форме получения образования, имеющие право на получение кредита на льготных условиях. Однако не все лица, подпадающие под эту категорию, приобретают право на получение кредита на льготных условиях. Таким правом обладают только граждане Республики Беларусь, получающие первое высшее образование на платной основе в дневной форме получения образования в учреждениях высшего образования государственной формы собственности, в отдельных учреждениях образования частной формы собственности.

При оценке конституционности нормы статьи 46 Кодекса Конституционный Суд отмечает, что исходя из конституционно-правового смысла положений подпункта 7.10 пункта 7 статьи 3 Кодекса обеспечение права граждан Республики Беларусь на образование осуществляется путем развития системы кредитования, предполагающего в разное время определение различных условий кредитования в части как категорий обучающихся, так и льготных условий кредита, условий получения образования. В связи с этим на данном этапе законодательного регулирования общественных отношений по предоставлению кредита на льготных условиях для получения образования Конституционный Суд признает предусматриваемые в статье 46 Кодекса особенности реализации права граждан Республики Беларусь на получение такого кредита допустимыми. Вместе с тем, принимая во внимание установленную в части третьей статьи 21 Конституции обязанность государства по гарантированию прав, закрепленных в Конституции, законах, и предусматриваемые в статье 3 Кодекса государственные гарантии прав в сфере образования, Конституционный Суд обращает внимание законодателя на необходимость в дальнейшем обеспечить такую правовую регламентацию вопросов кредитования граждан, получающих образование на платной основе, которая учитывала бы в полной мере конституционные принципы равенства и социальной справедливости.

2. В соответствии с частью второй статьи 49 Конституции гарантируются доступность и бесплатность общего среднего и профессионально-технического образования.

На создание механизма реализации указанной конституционной нормы направлены нормы Кодекса, закрепляющие основы государственной политики в сфере образования (например, принципы приоритета образования, обеспечения равного доступа к получению образования, в том числе лицам с особенностями психофизического развития, обязательности общего базового образования и осуществления перехода к обязательному общему среднему образованию), бесплатность общего среднего и профессионально-технического образования в государственных учреждениях образования, развитие сети учреждений образования, финансирование из средств республиканских и (или) местных бюджетов функционирования государственных учреждений образования, создание социально-экономических условий для получения образования, в том числе бесплатного, реализацию соответствующих образовательных программ на основании образовательных стандартов общего среднего и профессионально-технического образования, а также систему указанных уровней образования и особенности организаций на этих уровнях образовательного процесса (статьи 2, 3, 92, 152 - 162, 173 - 181).

3. Согласно статье 49 Конституции, закрепляющей право каждого на образование (часть первая), среднее специальное и высшее образование доступно для всех в соответствии со способностями каждого; каждый может на конкурсной основе бесплатно получить соответствующее образование в государственных учебных заведениях (часть третья).

Данные конституционные нормы находят развитие и конкретизацию в статьях 186 - 217 Кодекса, определяющих в целях обеспечения прав граждан в сфере образования и качества образования составляющие указанных систем образования, учреждения образования и порядок их взаимодействия с иными организациями, в том числе организациями - заказчиками кадров, общие требования к приему лиц для получения среднего специального и высшего образования, организации образовательного процесса, особенности аттестации обучающихся, а также устанавливающих требования к научно-методическому обеспечению среднего специального и высшего образования.

При оценке конституционности положений Кодекса, касающихся реализации права на среднее специальное и высшее образование, Конституционный Суд отмечает следующее.

3.1. В пункте 2 статьи 197 и пунктах 2, 3 статьи 213 Кодекса определяются условия допуска лиц к участию в конкурсе для получения среднего специального, высшего образования I ступени по специальностям (направлениям специальностей, специализациям) для Вооруженных Сил Республики Беларусь, других войск и воинских формирований Республики Беларусь, органов внутренних дел Республики Беларусь, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям и органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь. Согласно указанным статьям Кодекса прием лиц для получения соответствующего образования осуществляется после прохождения профессионального отбора либо после прохождения ими профессионально-психологического собеседования или тестирования в учреждении высшего образования, по итогам которого эти лица допускаются или не допускаются к участию в конкурсе по соответствующей специальности. Данное правовое регулирование согласуется с конституционным положением о том, что среднее специальное и высшее образование доступно для всех в соответствии со способностями каждого, и является одним из способов выявления этих способностей, наклонностей и профессиональной пригодности, необходимых при обучении по отдельным специальностям, и не противоречит конституционному принципу равенства.

3.2. Конституционный Суд обращает внимание на нормы статей 83 - 86 Кодекса, регламентирующие вопросы распределения, направления на работу, перераспределения, последующего направления на работу, а также сроки обязательной работы выпускников, получивших, в частности, высшее, среднее специальное, профессионально-техническое образование в дневной форме получения образования за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов, а также выпускников, получивших среднее специальное и высшее образование I ступени, не менее половины срока обучения которых финансировалось за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов и осуществлялось в дневной форме получения образования, за исключением круга лиц, установленного в Кодексе.

Оценивая конституционность указанных норм Кодекса на их соответствие Конституции, Конституционный Суд подтверждает ранее выраженную правовую позицию, содержащуюся в решении Конституционного Суда от 6 декабря 2000 г. "О распределении выпускников государственных высших и средних специальных учебных заведений", по вопросу распределения выпускников государственных высших и средних специальных учебных заведений, регламентированному действующими в тот период актами законодательства и почти аналогичному предусматриваемому Кодексом. Данная позиция заключалась в том, что государство, взяв на себя расходы по подготовке необходимых специалистов за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов, может устанавливать некоторые требования к лицам, получившим образование на таких условиях, относительно места и срока их работы в качестве молодых специалистов с одновременным предоставлением им ряда социальных льгот и гарантий, в связи с чем сделан вывод о согласованности указанного правового подхода с конституционными положениями.

Вывод Конституционного Суда основывается на следующих конституционных нормах. В статье 2 Конституции закреплен такой важнейший принцип отношений государства и гражданина, как принцип взаимной ответственности: государства - перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности; гражданина перед государством - за неукоснительное соблюдение обязанностей, возложенных на него Конституцией. Согласно статье 52 Основного Закона обязанность соблюдать Конституцию, законы - конституционная обязанность каждого. При этом в статье 41 Конституции предусмотрено, что гражданам Республики Беларусь гарантируется право на труд в соответствии с образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей (часть первая); государство создает условия для полной занятости населения (часть вторая).

4. В Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права (часть первая статьи 7 Конституции). Данный конституционный принцип обусловливает необходимость обеспечения правовой определенности при регулировании общественных отношений.

В Законе Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" предусматривается, что нормативные правовые акты приводятся в единую систему путем их взаимного согласования, характеризующуюся внутренней согласованностью и обеспечивающую правовое регулирование общественных отношений (статья 5); в связи с принятием (изданием) нормативного правового акта подлежат признанию утратившими силу все акты той же или меньшей юридической силы или их части (разделы, главы, статьи, пункты и т.д.), если они противоречат включенным в новый акт нормативным предписаниям, либо поглощены им, либо фактически утратили свое значение (статья 58).

Положения статей 293 - 295 Кодекса направлены на реализацию указанных выше норм и принципа. Признание утратившими силу некоторых законодательных актов и их отдельных положений в связи с принятием Кодекса, реализация Советом Министров Республики Беларусь поручения о приведении актов законодательства в соответствие с Кодексом (статьи 293, 294) позволят обеспечить согласованность в системе правового регулирования, а установление отдаленного срока вступления Кодекса в силу (статья 295) - также соблюдение конституционного принципа ответственности государства перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности, предоставив государственным органам и иным организациям возможность не только ознакомиться с содержанием Кодекса, уяснить смысл его положений, но и принять необходимые меры по их реализации.

В то же время Конституционный Суд считает возможным отметить, что отдельные нормы Кодекса не обеспечивают в полной мере полноту, системность и комплексность правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, однако указанное не влияет на общий вывод о конституционности Кодекса.

Так, согласно пункту 5 статьи 25 Кодекса компетенция, состав и организация деятельности совета учреждения образования определяются Положением о совете учреждения образования, утверждаемым Министерством образования Республики Беларусь. Вместе с тем совет учреждения образования в силу пункта 4 указанной статьи является основным органом самоуправления учреждения образования, управление которым в соответствии с пунктом 1 статьи 25 строится на сочетании принципов единоначалия и самоуправления, что предполагает более подробную регламентацию вопросов деятельности совета в самом Кодексе.

По мнению Конституционного Суда, целесообразно закрепить в Кодексе порядок назначения (освобождения) на должности педагогических работников, в то время как в пункте 2 статьи 50 Кодекса предусматривается отсылочная норма о том, что порядок назначения (освобождения) на должности педагогических работников определяется этим Кодексом и иными актами законодательства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 86 Кодекса выпускники, направленные на работу в соответствии с договором о подготовке научного работника высшей квалификации за счет средств республиканского бюджета, договором о целевой подготовке специалиста (рабочего, служащего) и работающие, в течение срока обязательной работы могут быть перенаправлены на работу (последующее направление на работу), при этом основания для последующего направления на работу определяются Правительством Республики Беларусь. Однако поскольку основания для последующего направления на работу касаются прав и обязанностей граждан, то они должны устанавливаться в законодательном акте, которым является Кодекс.

Таким образом, Кодекс имеет целью совершенствование правового регулирования отношений в сфере образования, систематизацию и упорядочение действующих норм права в данной сфере, формирование законодательства об образовании, направленного на обеспечение доступности и качества образования. Положения Кодекса согласуются с Конституцией и направлены на дальнейшее развитие ее норм и принципов в сфере образования.

С учетом изложенного Конституционный Суд считает, что по содержанию норм, форме акта, порядку его принятия Кодекс соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частями восьмой, тринадцатой, четырнадцатой статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, подпунктом 1.1 пункта 1 и пунктом 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. N 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь", Конституционный Суд Республики Беларусь

решил:

1. Признать Кодекс Республики Беларусь об образовании соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательством.

Председательствующий -

Председатель Конституционного Суда 

Республики Беларусь П.П.Миклашевич